מבט מערכתי - סיום האחריות בעזה

מסמך זה בוחן את הזיקות שבין שאלת האחריות הישראלית כלפי עזה אחרי ההתנתקות לבין סוגיות מדיניות שונות.

תקציר מנהלים

מסמך זה נכתב בעקבות מפגש שהתקיים במכון ראות, בסוגיית סוף האחריות הישראלית ביחס לעזה (31/8/05). במשתתפים: פקידי ממשל, מומחים וצוות מכון ראות. עם זאת, תוכנו של מסמך זה הוא על דעת מכון ראוּת ובאחריותו בלבד.

יעדה המוצהר של תכנית ההתנתקות הוא סיום האחריות הישראלית כלפי "רצועת עזה". ואולם, תוכנית ההתנתקות לא כוללת יציאה מלאה מהמעטפת של רצועת עזה: נמלי הים, המרחב האווירי והשליטה על תנועת האנשים והסחורות.

לפיכך, ספק אם ישראל תוכל לממש את יעדה המדיני של תכנית ההתנתקות, קרי, הכרה בין-לאומית רשמית בסיום אחריותה כלפי עזה. יש לשער שעמדת הקהילה הבין-לאומית ביחס לאחריותה של ישראל בעזה תושפע מהמציאות שתיווצר בשטח לאחר נסיגת ישראל.

מטרת מסמך זה היא להציג את התחומים שלהם השפעה על המציאות החדשה שתיווצר אחרי נסיגת ישראל, ועל סוגיית סיום האחריות:

  • מעמד עזה והגדה - ההתנתקות יוצרת בידול בין מעמד עזה והגדה ומנוגדת לכאורה לעיקרון יסוד של אוסלו שקבע שהן מהוות "יחידה טריטוריאלית אחת";

  • זהות השותף הפלסטיני - סוגיית סיום האחריות מעלה את השאלה מי אחראי לעזה: אש"ף או הרש"פ?

  • התהליך המדיני ומפת הדרכים - ישראל יכולה ליצור זיקה בין סוגיית סיום האחריות ובין נכונותה להתקדם במתווה מפת הדרכים;

  • המעבר הבטוח - הסדרי המעבר הבטוח הם שיקבעו את מידת הקשר בין עזה לגדה וישפיעו על מכלול ההסדרים האזרחיים, הכלכליים והמדיניים-ביטחוניים;

  • מעטפת המכס - הפלסטינים משתמשים בנוכחות הישראלית במעברי הגבול בין עזה לבין מצרים, כביסוס לטענתם שישראל נותרת אחראית כלפי עזה;

  • מעורבות בין-לאומית - מעורבות בינ"ל מורידה את נטל האחריות הישראלית ביחס לעזה, ואולם, היא מאפשרת לפלסטינים להימנע מנשיאה בנטל האחריות;

  • התווך האזרחי - ישראל יכולה, לכאורה, לנתק את אספקת השירותים לעזה כדי לתת משנה תוקף לטענתה בדבר סיום אחריותה;

  • פעילות צה"ל ביום שאחרי - ישראל עלולה לעמוד בפני הצורך להפעיל כוח צבאי בעזה ובכך לפגוע בעמדתה ביחס לסיום האחריות;

  • סמלים והצהרות - טענת ישראל בדבר סיום אחריותה ביחס לעזה צריכה לקבל ביטוי סמלי והצהרתי שיטתי ועקבי.

תודות

מכון ראוּת מבקש להודות למומחים הבאים על תרומתם למסמך זה:

פרופ' רות לפידות - פרופ' לפידות היא כלת פרס ישראל לחקר המשפט לשנת תשס"ו, פרופסור אמריטוס באוניברסיטה העברית בירושלים וחוקרת בכירה במכון ירושלים לחקר ישראל. פרופ' לפידות נחשבת למומחית למשפט בין-לאומי.

ד"ר יובל שני - ד"ר שני הוא מרצה בכיר למשפט בין-לאומי בבית הספר למשפטים של המסלול האקדמי במכללה למנהל ובפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית.

מר מוטי קריסטל - מומחה למשא ומתן. כיהן כסגן ראש מנהלת המשא ומתן במשרד ראש הממשלה, ונטל חלק בועידות קמפ-דיויד וטאבה.

מבוא

מסמך זה נכתב בעקבות מפגש שהתקיים במכון ראוּת בסוגיית סוף האחריות הישראלית ביחס לעזה (31/8/05). במשתתפים: פקידי ממשל, מומחים וצוות מכון ראוּת. עם זאת, תוכנו של מסמך זה הוא על דעת מכון ראוּת ובאחריותו בלבד.

יעדה המוצהר של תוכנית ההתנתקות הוא סיום האחריות הישראלית כלפי רצועת עזה באופן מעשי ורשמי.1 כפועל יוצא מכך, "... לא יהיה יסוד לטענה שרצועת עזה הינה שטח כבוש".2

תוכנית ההתנתקות לא כוללת יציאה מלאה מהמעטפת של רצועת עזה: נמלי הים, המרחב האווירי והשליטה על תנועת האנשים והסחורות. יתרה מכך, מעמדה של רצועת עזה מושפע מסוגיות נוספות כגון זיקתה לגדה או מעמדה של הרשות הפלסטינית.

לפיכך, במצב הנוכחי, יש להניח שישראל לא תצליח לקבל הכרה בין-לאומית רשמית לסיום אחריותה כלפי עזה או לסוף כיבוש. לכן, צפוי מאבק מדיני בין ישראל לבין הפלסטינים ביחס להגדרת מעמדה של עזה.

בהיעדר הסכמה רשמית, המציאות שתיווצר לאחר נסיגת ישראל היא שתעצב את עמדת הקהילה הבין-לאומית בנוגע לאחריותה של ישראל כלפי עזה.3

סוגיית סוף האחריות היא סוגיה מערכתית בין-תחומית ובין-ארגונית. מטרת מסמך זה היא להציג את התחומים המשפיעים על סוגייה זו והמושפעים על-ידה. המסמך אינו מפרט את כל הזיקות המערכתיות בין הסוגיות הללו.

המבט המערכתי

מילכוד סיום האחריות - כאמור, ספק אם ישראל תקבל הכרה רשמית בסיום אחריותה כלפי עזה. מהלכים ישראליים חד-צדדים ליצור מציאות של סיום אחריות עלולים לחייב התמודדות עם המילכודים הבאים:

  • ככל שישראל תהיה נחרצת יותר במהלכים חד-צדדיים לניתוק עזה מישראל כך תפגע היכולת השלטונית והכלכלית של הרש"פ בעזה ויגבר הלחץ על ישראל לקחת אחריות על הנעשה בה;

  • סיום האחריות מחייב פיצול בין רצועת עזה ובין הגדה המערבית. ככל שמעמיק הפיצול בין עזה לגדה גוברת הביקורת הבין-לאומית על ישראל וההתנגדות לסיום האחריות או גובר הלחץ למהלכים נוספים בגדה.

מעמד עזה והגדה

העיקרון על פיו עזה והגדה הן יחידה טריטוריאלית אחת הוא אחד מעקרונות היסוד של תהליך אוסלו. לאור עיקרון זה, כל ההסדרים הכלכלים, האזרחיים והמדיניים בין ישראל לבין הפלסטינים הוחלו בצורה זהה בעזה ובגדה (גם אם יושמו בצורה שונה על-ידי ישראל).

טענתה של ישראל לסיום אחריותה כלפי עזה - בנוסף על סיום נוכחות הקבע האזרחית והצבאית, יציאת ישראל מחלקים במעטפת, קיומו של גבול בין עזה למצרים והרחבת הכוחות והסמכויות של הרש"פ בעזה - יוצרת הבדלה בין המעמד המדיני-משפטי של הגדה ושל הרצועה.

הפיצול בין המעמד של שני האיזורים הללו משנה מן היסוד את מערכת היחסים בין ישראל לבין הרש"פ ועתיד להשפיע על מכלול ההסדרים האזרחיים, הכלכליים והמדיניים-ביטחוניים ביחס לעזה.

סוגיית השותף הפלסטיני

מעמדה של הרש"פ מוסדר בהסכם הביניים (9/95) וכולל הגבלות רבות על סמכויותיה הריבוניות. בכלל זה, הרש"פ אינה חברה בארגונים בין-לאומיים ואין לה סמכויות יצוג רשמיות, עם זאת, היא הרשות הנבחרת על-ידי תושבי הגדה והרצועה.

לאחר ההתנתקות ולאור סוגיית סיום האחריות, עולה השאלה מי אחראי על עזה. בצד הפלסטיני קיים ויכוח מי נושא באחריות זו לאחר השחרור משלטון ישראל: אש"ף או הרש"פ? יתרה מכך, תנועת החמאס נהנית מהשפעה רבה בעזה ומצירה את צעדי הרש"פ.

סוגיית סיום האחריות מחייבת את ישראל להחליט במי היא רואה את בעל בית ברצועה ומהם כוחותיו וסמכויותיו. החלטה זו צריכה להשפיע על עמדת ישראל בשאלות: "עם מי לדבר" ו"על מי לירות"?

התהליך המדיני ומפת הדרכים

אחרי יישום תוכנית ההתנתקות צפויה מפת הדרכים לחזור למרכז השיח המדיני. השלב הראשון של מפת הדרכים כולל שורה של צעדים ישראלים (כגון: הקפאת התנחלויות ופירוק מאחזים) וצעדים פלסטינים (איסוף נשק ופירוק תשתיות הטרור).

לאחר ההתנתקות צפוי ויכוח ביחס לנקודת הכניסה למפת הדרכים. ישראל יכולה לטעון שלאחר פינוי ההתנחלויות מעזה על הפלסטינים לבצע את המצופה מהם בשלב הראשון. הפלסטינים יכולים לדחות טענה זו.

לכן, ישראל יכולה ליצור זיקה בין העמדה האמריקאית ביחס לסוגיית סיום האחריות ובין נכונותה להתקדם במתווה מפת הדרכים.

המעבר הבטוח

בהסכמי אוסלו התחייבה ישראל לתת לפלסטינים את המעבר הבטוח בין עזה לגדה כחלק ממימוש העיקרון הקובע כי עזה והגדה מהוות יחידה טריטוריאלית אחת. בפועל, במשך רוב שנות אוסלו, ובעיקר במהלך האנתיפאדה, לא פעל המעבר הבטוח. גם תכנית ההתנתקות איננה כוללת הפעלה של מעבר בטוח.

יציאת ישראל מעזה וטענתה לסיום האחריות יוצרים הבדל מהותי בין מעמד עזה למעמד הגדה. הפלסטינים רואים בפיצול זה איום אסטרטגי ומתנגדים לו בכל תוקף. לכן יש פלסטינים הטוענים כי הפעלת המעבר הבטוח היא תנאי הכרחי (אך לא מספיק) לסיום האחריות הישראלית כלפי הרצועה.4

לאור זאת, סוגיית המעבר הבטוח מקבלת משנה חשיבות. ההסדרים בנקודות הכניסה ולאורכו של המעבר הבטוח הם שיקבעו את מידת הקשר בין עזה לגדה וישפיעו על מכלול ההסדרים האזרחיים, הכלכליים והמדיניים-ביטחוניים.

כלכלה ומעטפת המכס

הסדר מעטפת המכס אשר נקבע בהסכמי אוסלו קובע משטר אחיד (למעט חריגים) של מכסים ומסים עקיפים בשטחי ישראל, הגדה ועזה. כיום, הרלבנטיות של הסדר זה הולכת ונשחקת בעקבות בניית גדר ההפרדה, דחיית מועד הסדר הקבע, המגבלות על תנועת אנשים וסחורות ויציאת ישראל מגבול עזה-מצרים.

עד להתנתקות, מעטפת המכס הייתה אחד הסממנים המובהקים של האחריות והשליטה הישראלית בעזה ובגדה. לאחר ההתנתקות, נוצר היפוך בעמדות ביחס למעטפת המכס. אם בעבר לא ששו הפלסטינים לכינון מעטפת המכס, הרי עתה, הם מעוניינים בשימור מעטפת המכס בשל סיבות כלכליות.

בה-בעת, הפלסטינים משתמשים בנוכחות הישראלית במעברי הגבול בין עזה לבין מצרים, כביסוס לטענתם שישראל נותרת אחראית כלפי עזה.

ישראל ניצבת בפני שתי החלטות: האם עזה תישאר חלק ממעטפת המכס? ולאחר מכן: האם לשמר את מעטפת המכס גם בגדה? להחלטה זו משמעויות מרחיקות לכת על הכנסות הרש"פ ופוטנציאל הסחר והפיתוח שלה, כמו-גם על הכלכלה הירדנית.

מעורבות בין-לאומית

בעזה ובגדה קיימת נוכחות ומעורבות בין-לאומית נרחבת שעיקרה סיוע כלכלי, אזרחי והומניטארי.

בעקבות הניסיון לסיים את האחריות של ישראל בעזה, מתחדדת ההתלבטות ביחס למעורבות הבין-לאומית. מצד אחד, מעורבות בין-לאומית מורידה את נטל האחריות הישראלית ביחס לעזה; מצד שני, היא מאפשרת לפלסטינים להימנע מנשיאה בנטל האחריות.

התווך האזרחי

לרצועת עזה ממשקים עם ישראל כמעט בכל תחום אזרחי כגון: חשמל, מים וביוב, סחר, עבודה ועוד. ממשקים אלה יצרו תלות כלכלית-אזרחית של עזה בישראל;

בעקבות ההתנתקות, ישראל יכולה, לכאורה, לנתק את עצמה מעזה כדי לתת משנה תוקף לטענתה בדבר סיום אחריותה באמצעות הפסקה הדרגתית של אספקת השירותים, הגדרת עזה כ"חוץ לארץ" והגדרת המעברים לעזה כמעברי גבול בין-לאומיים (כולל ויזות).

פעילות צה"ל ביום שאחרי

גם אחרי תוכנית ההתנתקות, ישראל עלולה לעמוד בפני הצורך להפעיל כוח צבאי בעזה.

סוגיית האחריות קשורה בתורת הפעלת הכוח של צה"ל ברצועת עזה ובמעטפת שלה אחרי ההתנתקות. חזרה לשטחי הרצועה או פגיעה בתשתיות עלולה לפגוע בעמדתה של ישראל ביחס לסיום האחריות.

סמלים והצהרות

שליטתה של ישראל בעזה מופיעה באין ספור מקומות כגון: מפות, ספרי לימוד, מבניים מוסדיים, נאומים והצהרות. טענת ישראל בדבר סיום אחריותה ביחס לעזה צריכה לקבל ביטוי סמלי והצהרתי שיטתי ועקבי.


1 "מהלך ההתנתקות ישלול את תוקפן של הטענות כנגד ישראל בדבר אחריותה לפלסטינים ברצועת עזה" (תכנית ההתנתקות, (6/6/04)) סעיף 1.

2 תכנית ההתנתקות, (6/6/04) סעיף 2 א'.

3 ר' גם מסמך: סוף האחריות ברצועת עזה: דרכי פעולה.

[4] Saeb Erekat, "A Palestinian View: Gaza Remains Occupied", Bitterlemons.org, 22/8/05 .