מתי נוצרת שותפות ישראלית-פלסטינית?

מסמך זה שמציע אמות מידה לבחינת פוטנציאל השותפות למשא ומתן בין ישראל לפלסטינים.

תקציר מנהלים

בעשור האחרון חזרה ועלתה השאלה "האם יש לישראל שותף פלסטיני?"

נהוג להגדיר שותף כישות מדינית בעלת רצון ויכולת. ואולם, בהקשר המדיני, הגדרה זו אינה מספקת ללא הבנה עשירה יותר של מרכיביה.

מכון ראוּת מציע לפיכך הגדרה מעודכנת למושג "שותף" - ישות מדינית שמהווה כתובת ושיש לה רצון ליטול חלק במהלך מדיני. "כתובת" היא ישות מדינית בעלת יכולת נשיאה ואחריות עפ"י החוק הבין-לאומי.

על-בסיס הגדרות אלה, מכון ראוּת מציע מודל להגדרת ולבחינת קיומה של שותפות בתחום המדיני. בנוסף, המסמך מציג סדרת שאלות לבחינת הנסיבות שבהן נוצרת שותפות ישראלית-פלסטינית;

לפי מודל זה, יש לבחון תחילה את הסנכרון בין ישראל לפלסטינים ביחס לשלוש שאלות יסוד:

  1. מהו מושא השותפות?
  2. מהי מסגרת הזמן של השותפות?
  3. מיהו השותף ומהו המנדט שיש לו?

בשלב הבא יש לבחון את הסנכרון של הרצון של ישראל הפלסטינים ביחס ל- (א) מידה בה השותפות משרתת את שני הצדדים; (ב) מידת הסיכון שההנהגות מוכנות לקחת; (ג) הבשלות האידיאולוגית של שני הצדדים לשותפות; (ד) והתפישה של כל אחד מהצדדים את הצד השני כשותף;

לבסוף, יש לבחון את הסנכרון בין רכיבי הכתובת של שני השותפים:

  1. יכולת נשיאה - סנכרון של הלגיטימציה הפנימית והבין-לאומית, ושל הרכיבים החומריים, הפוליטיים, המשפטיים-חוקתיים והמוסדיים של שני הצדדים;
  2. אחריות - סנכרון מרבי אפשרי של החובות המוקנות של שני הצדדים על פי הסכמים מדיניים, הנוהג, הנורמות המשפט הבין-לאומי.

מודל זה חושף את הבעיות המבניות-מוסדיות אשר מקשות על יצירת שותפות ישראלית-פלסטינית בסוגיות מדיניות.

מבוא

בעשור האחרון חזרו ועלו השאלות "האם יש לישראל שותף פלסטיני?" ו"מהם התנאים בהם על ישראל לשאת ולתת עם הפלסטינים?". נהוג להגדיר שותף כישות מדינית בעלת רצון ויכולת. ואולם, בהקשר המדיני, הגדרה זו אינה מספקת ללא הבנה עשירה יותר של מרכיביה.

הנחת היסוד של מסמך זה היא שסוגיית קיומו של שותף היא הקשרית ויש לבחון אותה לאור השאלות הבאות:

  1. מהו מושא השותפות? - מה הצדדים מבקשים להשיג מהשותפות ומהן הסוגיות שעל סדר היום? לדוגמא, הסכם קבע כולל מחייב הגעה לסוף סכסוך וסופיות תביעות בכל הסוגיות התלויות ועומדות בעוד שהסכם כלכלי מתמקד בנושא אחד בלבד.
  2. מהי מסגרת הזמן של השותפות? - האם מדובר בשותפות לטווח קצר או ארוך? האם השותפות צפויה להימשך מעבר למועד הבחירות הבאות?
  3. מיהו השותף ומהו המנדט שיש לו? - במקרה הפלסטיני, אין דין שותפות עם אש"ף כדין שותפות עם הרשות הפלסטינית (להלן הרש"פ).1

מכון ראוּת מציע מודל להגדרת ולבחינת קיומה של שותפות בתחום המדיני. בנוסף, המסמך מציג סדרת שאלות לבחינה של הנסיבות שבהן נוצרת שותפות ישראלית-פלסטינית.

מבוא מושגי

הגדרה: בהקשר נתון, שותף הוא ישות מדינית שמהווה כתובת ושיש לה רצון ליטול חלק במהלך מדיני. ישות מדינית מהווה כתובת כאשר יש לה יכולת נשיאה - יכולת לממש את חלקה בשותפות - ו/או אחריות עפ"י החוק הבין-לאומי. לחצו כאן לתרשים.

מהו "רצון" של שותף?

הגדרה: המושג רצון מתייחס למידת הנכונות של ישות מדינית להיות שותפה לתהליך מדיני. מכון ראוּת מזהה ארבעה רכיבים חיוניים להתגבשות של רצון:

  1. הערכת אינטרסים - רצון של ישות מדינית מושפע משיקולי עלות-תועלת, קרי, מהיותה של השותפות טובה יותר מן המצב בהווה, כמו-גם, ממהלך חד-צדדי או מהלך מתואם עם צדדים שלישיים (ר' אסטרטגיה חלופית למו"מ ישיר).
  2. נכונות לקחת סיכונים - יצירת מציאות חדשה כרוכה בסיכון הנובע מוויתור שמתבצע בהווה לטובת רווח עתידי.2 אנו מזהים שני סוגי סיכונים:
    מדיניים - נכונות לסכן אינטרסים לאומיים;
    פוליטיים - נכונות לסכן את מעמדו הפוליטי של המנהיג וההנהגה.
  3. אידיאולוגיה - רצונו של שותף מושפע מאידיאות הנובעות מדת, זהות לאומית או ערכים אחרים כגון שיוויון או שוק חופשי.
  4. תפישת הצד השני - נכונותה של ישות מדינית לקחת סיכון ולמצב עצמה כשותף למהלך מדיני תלויה בתפישתה את הרצון של הצד השני ואת היותו "כתובת".

מתי ישות מדינית היא כתובת?

ישות מדינית היא כתובת אם יש לה יכולת נשיאה ו\או אחריות ליטול חלק במהלך מדיני.

הגדרה: יכולת נשיאה - המושג יכולת הנשיאה מתייחס ליכולתה של ישות מדינית לקבל וליישם החלטות. ליכולת הנשיאה חמישה רכיבים:

  1. רכיב חומרי - קיומם וזמינותם של משאבים אנושיים, פיננסיים ופיזיים.
  2. לגיטימציה פנימית ובין-לאומית.
  3. רכיב פוליטי - יכולתם של הקברניט וההנהגה להישאר בשלטון ולקיים קואליציות לשם העברת ההחלטות וחקיקת החוקים הנדרשים.
  4. רכיב משפטי-חוקתי - היכולת לאשרר את החלטות הזרוע המבצעת או המחוקקת במוסדות החוקתיים ובערכאות השיפוטיות.
  5. רכיב מוסדי - היכולת של זרועות השלטון לשתף פעולה ביישום מדיניות הממשלה ואכיפת החוקים הרלבנטיים.

הגדרה: אחריות - המושג אחריות מתייחס לחובות מוקנות של מדינות וישויות מדיניות לנהוג על-פי:

  1. הסכמים מדיניים - הסכמים בילטראליים או מולטילטראליים עם שחקנים אחרים;
  2. הנוהג, הנורמות והמשפט הבין-לאומיים - עפ"י אמנות והצהרות בין-לאומיות רשמיות וקוד ההתנהגות הבין-לאומי המבוסס על תקדימים ומסורת לא כתובה.

מתי נוצרת שותפות בין שתי ישויות מדיניות?

שותפות בין ישויות מדיניות נוצרת כאשר מתקיים סינכרון בממדים הבאים:

סינכרון בשאלות היסוד:

  • מושא השותפות - האם לצדדים מטרה מוסכמת? לדוגמא, אם הצד הישראלי שואף להסדר ביניים והצד הפלסטיני להסדר קבע, לא תיתכן שותפות.
  • מסגרת הזמן - האם הצדדים מחוייבים לתהליך מדיני בעל משך זמן מוסכם. כך לדוגמא, אם בישראל מתקיימות בחירות בתוך חודשים ספורים, אזיי רק מחויבות פלסטינית למהלך מדיני קצר מועד תאפשר שותפות (ר' מנוף הזמן במו"מ3).
  • זהות השותף - התאמה בין זהות השותף לבין מושא השותפות. למשל, עפ"י הסכם הביניים והמערכת חוקתית הפלסטינית לא ייתכן מו"מ עם הרש"פ על בעיית הפליטים. רק לאש"ף המנדט לשאת ולתת על סוגיה זו.

סינכרון של הרצון בשני הצדדים:

  • האם השותפות משרתת את האינטרסים של שני הצדדים?- ככל שהשותפות משפרת את מצבם של שני הצדדים בהשוואה למצב הנוכחי ולחלופות אחרות, גובר הסיכוי לשותפות.
  • האם שתי ההנהגות מוכנות לקחת סיכון? לדוגמה, האם ההנהגה הפלסטינית מוכנה לקחת את הסיכון האסטרטגי ולשלם את המחיר הפוליטי של הכנת הציבור הפלסטיני לוויתור על זכות השיבה לפני שניתנים בידיה ערבויות ביחס למצב הקבע.
  • האם קיימת בשלות אידיאולוגית בשני הצדדים? - לדוגמה, מהלך ישראלי שיעדו סופיות תביעות לא מתיישב עם אידיאולוגיה פלסטינית שנאמנה לאתוס המאבק.
  • האם כל אחד מהצדדים רואה בצד השני שותף? - במצב שבו אחד הצדדים מעריך שהצד השני לא רוצה או לא יכול לעמוד במחוייבויותיו, יתקשו הצדדים ליצור שותפות.

האם שני הצדדים מהווים כתובת?

סנכרון יכולת נשיאה:

  • מהם הצרכים החומריים של השותפות? - האם לשני הצדדים יש את המשאבים הפיזיים, האנושיים והטכנולוגיים לעמידה במחויבויותיהם?
  • האם קיימת לגיטימציה פנימית ובין-לאומית לשותפות?
  • האם יש לקברניטים ולהנהגות את הכוח הפוליטי? - האם הקברניטים וההנהגות יוכלו להישאר בשלטון, לקיים קואליציות, להעביר החלטות ולחוקק חוקים הנדרשים למימוש השותפות?
  • האם השותפות תעמוד במבחן האילוצים השיפוטי-חוקתי? - האם לשני הצדדים יש את היכולת לאשרר את החלטות הזרוע המבצעת והמחוקקת בערכאות המשפטיות והחוקתיות. לדוגמה: בג"ץ פסק כי פרק הזמן הסביר בין ההחלטה על פירוק התנחלויות ובין תחילת פירוקן בפועל הוא חמישה חודשים. לפיכך, פרק זמן זה יוצר אילוץ על ממשלות ישראל בעתיד.
  • האם השותפות היא בת-ביצוע מבחינה מוסדית? - האם בשני הצדדים קיימת היכולת של זרועות השלטון לשתף פעולה ביישום ההחלטות והחוקים של הדרג המבצע והמחוקק? לדוגמה, האם יש לכוחות הביטחון של הרש"פ את היכולת לפרק את תשתית הטרור גם אם התקבלה החלטה כזו בקבינט הפלסטיני ואושרה במועצה המחוקקת הפלסטינית?

סנכרון האחריות:

האם שני הצדדים נושאים באחריות למושא השותפות על-פי ההסכמים והמשפט הבין-לאומי?

במקרה הישראלי-פלסטיני סוגיית האחריות בעייתית במיוחד. שורש העניין הוא בחוסר הבהירות ביחס לחלוקת האחריות במשולש היחסים שבין הרש"פ, אש"ף וישראל. מצד אחד, מערכת היחסים הא-סימטרית בין ארגונים תת-מדינתיים (אש"ף ורש"פ) לבין מדינה (ישראל), אינה מוסדרת במשפט הבין-לאומי. מצד שני, כיום, למעלה מחמש שנים לאחר תום תקופת הביניים (5/94-99), חלוקת האחריות בין ישראל, אש"ף והרש"פ אינה מוסדרת בהסכמים בין הצדדים (ר' ההסכמים בתהליך אוסלו).

סיכום ומסקנות

במסמך זה מכון ראוּת הציע מודל תפישתי לסוגית קיומה של שותפות מדינית.

מניתוח מערכת היחסים הישראלית-פלסטינית על-פי מודל זה עולה כי לאחר תום תקופת הביניים, קיימות בעיות מבניות / מוסדיות אשר מקשות על היווצרותה של שותפות בין ישראל לפלסטינים בסוגיות מדיניות.


1 לפירוט ר' תוצר של מכון ראוּת מיהו השותף - אש"ף או הרשות הפלסטינית?

2 בעולם הכלכלי סוגיה זו ידועה כ- Time inconsistency Problem. בעולם הפוליטי היא העומדת בבסיס המושג Mid-Term Blues;

3 המושג מנוף הזמן במו"מ מתייחס למצב בו לפחות אחד מהצדדים למהלך מדיני תופס את מסגרת הזמן למהלך, ככלי לקידום האינטרסים שלו ומשתמש בו.