מיהו השותף: אש"ף או הרשות הפלסטינית?

מיהו השותף הפלסטיני להסכמים העתידיים בין ישראל לפלסטינים במסגרת מפת הדרכים: אש"ף או הרשות?

תקציר מנהלים

במסמך זה, מכון ראות טוען כי במסגרת מפת הדרכים, יש לחתום על ההסכם המדיני הבא בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית ("הרש"פ") ולא אש"ף. לכאורה, שתי האפשרויות הן:

  1. המשך המתכונת שהייתה נהוגה עד עתה, על-פיה (1) הסכמים נחתמים מול אש"ף בשם הרש"פ; (2) הרש"פ אינה רשאית לחתום על הסכמים עם ישראל;
  2. במסגרת מפת הדרכים, בהסכמים הבאים יוחלף השותף הפלסטיני והם ייחתמו עם הרש"פ ולא עם אש"ף (להלן "החלפת השותף"). זאת על רקע ההבנה כי, בעת הנוכחית, אין רצון ו/או יכולת להגיע להסכם קבע מלא.

לזהות השותף הפלסטיני השפעה רבה על ההסתברות להצלחת המו"מ:

  1. אש"ף הוא הנציג של העם הפלסטיני כולו. לפיכך, אש"ף עלול לדרוש להרחיב את סדר היום של המו"מ כך שיכלול סוגיות כגון הפליטים וירושלים; ואילו
  2. הרש"פ אחראית לתושביה בלבד. לפיכך, מו"מ עם הרש"פ יביא לצמצום סדר היום המדיני לסוגיות הנוגעות ישירות ובלעדית לתושביה.

קיימת אי התאמה מבנית בין מפת הדרכים ו/או תכנית ההתנתקות (במידה ותתואם), מחד, לבין היות אש"ף הנציג הפלסטיני, מאידך. זאת משום שמפת הדרכים, המבוססת על כינון מדינה פלסטינית בשלב השני שלה, מקדמת את הטיפול בתושבי הגדה והרצועה ובישות המדינית המייצגת אותם על-פני הטיפול בפזורה הפלסטינית. לכן:

  1. יקשה להגיע להסכם עם אש"ף על מדינה פלסטינית בגבולות זמניים;
  2. המטרה של הגעה להסכמים מדיניים במסגרת מפת הדרכים (לפני ואחרי השלב השני) מצדיקה ואף מחייבת החלפת השותף הפלסטיני;
  3. גיבוש הרש"פ כשותף הפלסטיני לתהליך המדיני, יאפשר להתחיל ולעצב את מצב הקבע עוד לפני הסכם הקבע בשלב השלישי של מפת הדרכים.

מהלך של החלפת השותף יהווה זעזוע חוקתי ופוליטי בצד הפלסטיני ועלול לעורר התנגדות. בהחלטת הפת"ח ב- 11/04 נקבע כי האינטרס הפלסטיני מחייב כי תפקיד יו"ר אש"ף ויו"ר הרש"פ יוחזקו בידי אותו אדם. למרות זאת, לרש"פ עשוי להיות אינטרס בהחלפה זו על מנת שהיא תהיה הצד הפלסטיני להסכמים שעוסקים בתושביה.לישראל יכולת רבה להשפיע על יכולתו ונכונותו של הצד הפלסטיני להסכים להחלפת השותף. מדיניות ישראלית שנועדה לחזק את הרש"פ על חשבון אש"ף ולהבחין בין אש"ף לרש"פ עשוייה לסייע להצלחת מהלך להחלפת השותף.

סוגיית זהות השותף הפלסטיני – רקע

סוגיית זהות השותף הפלסטיני עוסקת בשאלה: מיהו השותף הפלסטיני להסכמים העתידיים בין ישראל לפלסטינים: אש"ף או הרשות הפלסטינית (להלן הרש"פ)? לסוגיה זו חשיבות עקרונית לתכנון השלב הבא של תהליך מדיני שיעדו הסכם עם הפלסטינים. לאחר הבחירות לתפקיד יו"ר הרש"פ בינואר 2005 ולקראת המהלכים לתיאום תוכנית ההתנתקות וליישום מפת הדרכים, עתידה לעלות על סדר היום המדיני בחירה בין שתי חלופות:

  1. המשך התהליך המדיני במתכונת שהייתה נהוגה עד עתה על-פיה (1) הסכמים נחתמים מול אש"ף בשם העם הפלסטיני, בשמו ובשם הרש"פ; (2) הרש"פ אינה רשאית לחתום על הסכמים מדיניים עם ישראל; או
  2. לעצב את השלב הבא של התהליך המדיני סביב הרש"פ והמדינה הפלסטינית בגבולות זמניים (להלן מפג"ז) כשותפה של ישראל לתהליך המדיני.

מעמדו של אש"ף כשותף הבלעדי של ישראל למו"מ עוגן בתהליך אוסלו:

  1. אש"ף הוכר כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני ע"י הליגה הערבית (10/74), האו"ם (11/74) ישראל וארה"ב (9/93);1
  2. ישראל ואש"ף הסכימו כי לרש"פ לא תהיה סמכות לנהל יחסי חוץ עצמאיים, ואילו אש"ף, מחזיק בסמכות לייצג את הרש"פ ולחתום על הסכמים בשמה; 2
  3. לפיכך, כל ההסכמים החתומים שנחתמו במסגרת תהליך אוסלו (החל מ- 9/93) נחתמו עם אש"ף.

ייחודיות סוגיית השותף הפלסטיני נובעת מהשילוב בין:

  1. הפריסה הדמוגראפית והגיאוגראפית של העם הפלסטיני בשטחי הרש"פ ובפזורה (ר' מפת העם הפלסטיני);
  2. טיב הסוגיות המונחות על סדר היום של המו"מ (ר' טיפולוגיה של הנושאים למו"מ) אשר חלקן נוגעות לעם הפלסטיני כולו וחלקן רק לתושבי הרש"פ;
  3. קיומם של שני גופים שיכולים להוות שותף לצד הישראלי בתהליך המו"מ: אש"ף והרש"פ (ר' להלן).

עיקרי ההבדלים בין אש"ף לרש"פ ביחס לסוגיית זהות השותף הפלסטיני:

  1. ייצוג – אש"ף מייצג את כל הפלסטינים בפזורה הפלסטינית ובשטחי הרשות הפלסטינית בגדה המערבית וברצועת עזה, פליטים ומי שאינם פליטים. הרש"פ מייצגת את תושביה בלבד (בגדה המערבית ורצועת עזה ובמידה מסוימת במזרח ירושלים).3
  2. הרש"פ כפופה לאש"ף – הרש"פ הינה יצירה של תהליך אוסלו, מכוחם של ההסכמים בין אש"ף לישראל. לכן, מבחינה חוקתית, בצד הפלסטיני, הרש"פ כפופה לאש"ף ומיוצגת על ידו.4

זהות השותף הפלסטיני משפיעה על הסוגיות שעליהן ניתן לדון עם הצד הפלסטיני, סוג ההסכמים שעליהם ניתן לחתום ועל הסתברות ההצלחה של המו"מ, באופן הבא:

  1. אש"ף, צפוי להרחיב את סדר היום של המו"מ כך שיכלול סוגיות של הסכם הקבע הנוגעות לעם הפלסטיני כולו כגון סוגיית הפליטים, סוגיית ירושלים וסוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית5. למגמה זו חשיבות מיוחדת ביחס לתהליכים מדיניים בהם המטרה היא הגעה להסכמים שאינם הסכמי קבע (כגון השלב השני של מפת הדרכים);
  2. הרש"פ צפויה לצמצם את סדר היום של התהליך המדיני לסוגיות הנוגעות ישירות ובלעדית לתושביה;6
  3. מפת הדרכים מבוססת על ההנחה כי בעת הנוכחית, לישראל ולפלסטינים אין רצון ו/או יכולת להגיע להסכם קבע. אך ייתכן והצדדים בשלים יותר להגיע להסכמים הממוקדים בתושבי הרש"פ ובמעמדה המדיני כשלב ביניים.

שינוי הנחות היסוד של התהליך המדיני במעבר מאוסלו למפת הדרכים

לטבלה מסכמת המסבירה כיצד מפת הדרכים מגלמת הנחות עבודה שונות, ולעיתים הפוכות, מאילו של תהליך אוסלו לחץ כאן. לפיכך, בתהליך אוסלו התקיימה התאמה בין אש"ף כנציג הפלסטיני, לבין הנחות היסוד של התהליך המדיני.7 לעומת זאת, קיימת אי התאמה מבנית בין הנחות היסוד של מפת הדרכים ו/או תכנית ההתנתקות (במידה ותתואם), מחד, לבין אש"ף כנציג הפלסטיני, מאידך.

השלב השני של מפת הדרכים – הסכם על מדינה פלסטינית בגבולות זמניים

כיום, הרש"פ היא מעין מדינה-ינוקא או מדינה שבדרך בעלת רוב הסממנים של מדינה כגון הנהגה נבחרת ויכולות שלטוניות, אשר יכולה, לכאורה, לייצג את תושביה (אם כי לא את הפזורה הפלסטינית).8 כינון המפג"ז בשלב השני של מפת הדרכים צפוי לשחוק את מעמד אש"ף כנציג של העם הפלסטיני. זאת בשל קיומה של הנהגה פלסטינית נבחרת הנתפסת כלגיטימית בעיני אוכלוסייתה ובעיני הקהיליה הבינלאומית, ובסיס כוחה מעוגן במפג"ז ולא באש"ף. לפיכך, היותו של אש"ף השותף הרשמי של ישראל להסכמים שייחתמו תקשה על כינון מפג"ז באמצעות מו"מ. לעומת זאת, אם הרש"פ תהיה השותף של ישראל, צמצום סדר היום של המו"מ לסוגיות הקשורות בדו-קיום בין שתי היישויות עשוי לסייע להגעה להסכם אודות המפג"ז.לפיכך, בראיה זו, המטרה של הגעה להסכמים מדיניים במסגרת מפת הדרכים (לפני ואחרי השלב השני) מצדיקה ואף מחייבת החלפת השותף הפלסטיני הרשמי לתהליך המדיני מאש"ף לרש"פ.

השלב השלישי של מפת הדרכים – עיצוב מצב הקבע לפני חתימה על הסכם הקבע

המנופים העומדים לרשות ישראל והקהילייה הבינלאומית ביחס לרש"פ אפקטיביים יותר מן המנופים ביחס לאש"ף. מנופים אלה הם ביטחוניים, כלכליים ואזרחיים. כאמור, מפת הדרכים דוחה את יישוב הסוגיות ההיסטוריות כגון סוגיית הפליטים, סוגיית הייצוג הפלסטיני, או סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית9 למועד בלתי ידוע. זאת ועוד, לכאורה, עפ"י ההסכמים הקיימים והמערכת החוקתית הפלסטינית, רק לאש"ף הסמכות החוקתית לדון בסוגיות אלו. ואולם, בסוגיות מסוימות, הפיכת הרש"פ לשותף לתהליך המדיני עוד לפני השלב השלישי של מפת הדרכים, קרי, לקראת ובמהלך השלב השני של מפת הדרכים ולפני הסכם הקבע, עשויה לסייע לעצב את מצב הקבע באמצעות הפעלת המנופים הקיימים על הרש"פ, ולאחר מכן על המפג"ז. מהלך כזה מחייב גיבוש תפיסה עשירה ביחס למצב הקבע. לדוגמה:

  • מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני10 – ניתן לפעול כדי להבטיח שהרש"פ והמפג"ז תייצגנה באופן בלעדי את כל תושבי הקבע שלהן אזרחים ושאינם אזרחים, פליטים ומי שאינם פליטים;
  • מצב הקבע של סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית – ניתן להבטיח כי המפג"ז, ורק היא, תממש את הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו. במילים אחרות, הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית של כל פלסטיני באשר הוא תמומש במדינה הפלסטינית;
  • מצב הקבע של סוגיית הפליטים – ניתן לפעול לדילול סוגיית הפליטים, באמצעות מהלכים חד-צדדיים או מהלכים מתואמים עם צדדים שלישיים, כגון מתן אפשרות לפליטים הפלסטינים לחזור למפג"ז מן המדינות המארחות;
  • סוגיית הבטחון, יחסים כלכליים או הסדרי מים – ניתן לחתום על הסכמים עם הרש"פ או המפג"ז, אשר יהוו בעתיד פרקי הסכם הקבע (ר' גישת הפיצול והדילול להסכם הקבע).

בנוסף, אין לפסול הידברות עם אש"ף בשלב השלישי של מפת הדרכים לאחר שהתגבשה המפג"ז, הוסר איום המדינה האחת ודוללה בעיית הפליטים.

הצד הפלסטיני

עפ"י המערכת החוקתית הפלסטינית, הרש"פ כפופה לאש"ף ומיוצגת על ידו מול ישראל. מהלך של החלפת השותף יהווה זעזוע חוקתי ופוליטי בצד הפלסטיני וצפוי להיתקל בהתנגדות. סוגיית זהות השותף הפלסטיני לא נעלמה מעיני הצד הפלסטיני. בדיון שהתקיים באמצע נובמבר בוועד המרכזי של הפת"ח הוחלט כי יש לשמר את תפקיד יו"ר אש"ף ויו"ר הרש"פ בידי אותו אדם, במתכונת שהתקיימה בימי ערפאת. זאת על מנת להגן על האינטרס הפלסטיני. על רקע זה ניתן להבין את הלחצים על מרוואן ברגותי להסיר את מועמדותו לתפקיד יו"ר הרש"פ שכן ניצחונו עלול היה לייצר פיצול בין זהות יו"ר הרש"פ לבין אבו-מאזן כמשמש כיו"ר אש"ף. 11למרות זאת, בעתיד, לרש"פ עשויים להיות רצון ויכולת להיות הצד הפלסטיני לתהליך מדיני שמקל על אוכלוסייתה ועוסק בסוגיות:

  1. הקשורות ישירות ובלעדית לתושביה, כגון יחסים כלכליים ואזרחיים, הסדרי תנועה וביטחון אישי או הסכמים בסוגיית המים;
  2. הנוגעות ישירות לתושביה אך גם באופן עקיף וסמלי לעם הפלסטיני כולו, כגון סוגיית גבולות הקבע, סוגיית ירושלים או סוגיית המקומות הקדושים;

זאת לאחר התגבשותם של מוסדות המעוגנים במפג"ז השוחקים את מעמדו של אש"ף כנציג של העם הפלסטיני.

הצד הישראלי

לישראל יכולת רבה להשפיע על יכולתו ונכונותו של הצד הפלסטיני להסכים להחלפת השותף. מדיניות ישראלית שנועדה לחזק את הרש"פ על חשבון אש"ף ולהבחין בין אש"ף לרש"פ, עשוייה לסייע להצלחת מהלך להחלפת השותף. לפירוט אודות דרכי פעולה אפשריות ראה מסמך ראות החלפת השותף הפלסטיני – דרכי פעולה.

סיכום ומסקנות

העלאת ההסתברות להגעה להסכמים לקראת ולאחר כינונה של מפג"ז במסגרת השלב השני של מפת הדרכים ו/או לקראת יישום תוכנית ההתנתקות (במידה ותתואם) מצדיקים ואף מחייבים החלפת השותף הפלסטיני. מהלך של החלפת השותף יהווה זעזוע חוקתי ופוליטי בצד הפלסטיני ועלול לעורר התנגדות. עם זאת, לרש"פ עשוי להיות אינטרס בהחלפה זו על מנת שהיא תהיה הצד הפלסטיני להסכמים שעוסקים בתושביה. לישראל יכולת רבה להשפיע על יכולתו ונכונותו של הצד הפלסטיני להסכים להחלפת השותף. מדיניות ישראלית שנועדה לחזק את הרש"פ על חשבון אש"ף ולהבחין בין אש"ף לרש"פ עשוייה לסייע להצלחת המהלך להחלפת השותף.



1 לפירוט אודות משמעות מעמד אש"ף כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני ואודות השתלשלות האירועים שהובילה למעמד זה ר' המושג הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני.2 במהלך תהליך אוסלו, ישראל התנגדה להקמת מדינה פלסטינית וכתוצאה מכך לכל סממן של מדינה המשויך לרש"פ:עפ"י הצהרת העקרונות (ס' V, פיסקה 3), סוגיית הקשרים של הפלסטינים עם צדדים שלישיים היא אחת הסוגיות התלויות ועומדות, אשר ייושבו במו"מ על הסכם הקבע;עפ"י הסכם עזה ויריחו (ס' VI – כוחות ואחריות, פיסקה 2) והסכם הביניים (פרק 1 – המועצה, ס' IX – כוחות המועצה ואחריותה, פיסקה 5; פרק 3 – עניינים משפטיים, ס' XVII – סמכות, פיסקה 1, ס"ק א'):לא יהיו לרש"פ כוחות ואחריות בתחום יחסי החוץ, כולל כינון נציגויות בחו"ל (שגרירויות, קונסוליות וכיו"ב) או של נציגויות דיפלומטיות או קונסולאריות בשטחה;אש"ף ינהל משא ומתן ויחתום על הסכמים עם מדינות או עם ארגונים בינלאומיים לתועלת הרש"פ.3 להרחבה אודות הקשר שבין הגדה המערבית לרצועת עזה ר' הגדה המערבית ורצועת עזה כיחידה טריטוריאלית אחת.4 עליונותו של אש"ף ביחס לרש"פ מתבטאת בכך ש:אש"ף היה הנושא ונותן הפלסטיני הרשמי במו"מ עם ישראל בשם הרש"פ (ר' לעיל), כפי שנקבע בהסכם הביניים (ר' סעיף V).בחוק היסוד, ששימש כחוקה הזמנית של הרש"פ, נקבע כי אש"ף הוא הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני והקמת המדינה הפלסטינית תהיה תחת הנהגתו.לפירוט ר' המושג: המערכת החוקתית הפלסטינית, אשר מתייחס למוסדות, למסמכים החוקתיים המכוננים ולחלוקת הסמכויות בין הרשות המחוקקת והמבצעת של אש"ף והרש"פ, ולעיצוב המערכת החוקתית של המדינה הפלסטינית.5 המושג סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית מתייחס לאופן שבו תמומש הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני עם הקמת המדינה הפלסטינית, קרי, האם הקמת המדינה הפלסטינית מממשת את הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו (ר' מפת העם הפלסטיני) ומסירה סוגיה זו מעל סדר היום המדיני (ר' סופיות תביעות)? או האם גם לאחר הקמת המדינה הפלסטינית, תישארנה קבוצות של אנשים הרואים עצמם כפלסטינים, ואשר תביעתם להגדרה עצמית לא מומשה? 6 סוגיות אלה כוללות סוגיות ביטחון אישי ותנועה, סוגיות שוטפות ונושאים חודרים. נושאים חודרים הם נושאים בהם ישראל והפלסטינים חודרים האחד את המרחב הריבוני של השני (כגון מעבר בטוח בין הגדה לרצועה או השימוש הישראלי במרחב האווירי והימי הפלסטיני).7 ב- 1993 ממשלת ישראל ראתה באש"ף את הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני כולו שרק מולו ניתן היה לנהל תהליך מדיני.מאחר והמטרה המשתמעת של תהליך אוסלו הייתה פתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני, ובכלל זה יישוב סוגיית הפליטים, ישראל נדרשה לשאת ולתת עם ישות שמייצגת את כל הפלסטינים, כולל הפליטים, קרי עם אש"ף.יתרה מכך, האינטרס של ישראל בראשית תהליך אוסלו הובן כדחייה של הדיון בסוגיות התלויות ועומדות עד תום תקופת הביניים.מהשילוב בין האינטרס הישראלי דלעיל, מחד, וזהותו של אש"ף כשותף הפלסטיני, מאידך, נגזר מבנה תהליך אוסלו בהקשר זה, שעיקריו: (1) הסכם קבע לפני מדינה פלסטינית; (2) המשך הייצוג הפלסטיני בידי אש"ף עד לכינונה של מדינה פלסטינית ("היפוך"); (3) הותרת סוגיית ההגדרה העצמית הפלסטינית פתוחה עד לכינון המדינה שאז היא תוסר מעל סדר היום.8 עפ"י המשפט הבינלאומי, על מנת שישות פוליטית תוכר כמדינה עליה לעמוד בארבעה תנאים: (א) בעלות על או זכות לטריטוריה; (ב) אוכלוסייה בטריטוריה מוגדרת; (ג) ממשל אפקטיבי; (ד) וניהול יחסי החוץ מטעם הממשל (Montevideo Convention 26/12/33). בפועל, כמו גם עפ"י המשפט הבינ"ל, מעמדם של אש"ף והרש"פ, בעיקר בימי תהליך אוסלו, היה קרוב מאוד לזה של מדינה (להרחבה ר' מעמד המדינה הפלסטינית).9 קשורה לסוגיות אלו היא סוגיית המעמד האישי של ערביי ישראל אשר צפויה להשפיע על מערכת היחסים בין ישראל למדינה הפלסטינית במצב הקבע. לפירוט ר' מסמך ראות: יחסי ישראל והמדינה הפלסטינית במצב הקבע.10 כאמור: מי מייצג את הפלסטינים? את מי ייצגו אש"פ, הרש"פ, המפג"ז או המדינה הפלסטינית בגבולות הקבע? [11] ר' ICG, Middle East Briefing, After Arafat? Challenges and Prospects, 23 December, 2004, p. 7.